Что необходимо изменить в стройотрасли

В настоящее время внимание общественности и профессиональных участников строительной отрасли привлечено к недавно начавшейся реформе децентрализации, а также попытках правительства приступить к антикоррупционной, правоохранительной и судебной реформам. Все эти реформы пока либо на начальной стадии, либо только горячо обсуждаются, и эффекта от них следует ожидать со временем. Более того, обычной практикой наших реформ является их корректировка уже в процессе осуществления, поэтому с ожиданиями и планированием приходится быть осторожными.

Тем временем, на практике происходят не менее интересные процессы, которые по своей значимости для отрасли иногда не уступают формальной реформе. В частности, хочется обратить внимание на таких два процесса – активизация борьбы с незаконным строительством и появление предпосылок для совершенствования договорных схем в строительстве.

Обострение внимания к этим вопросам заметно в политических и бизнес кругах, а также прослеживается в судебной практике. Так, 18 сентября 2015 года Пленум Высшего административного суда Украины выдал свой обзор практики рассмотрения дел, которые возникают со споров в сфере градостроения и архитектурной деятельности. Оба указанных вопроса нашли свое отображение в этом документе.

Что касается борьбы с незаконным строительством, ВАСУ хоть и не устанавливает каких-либо революционных идей, но достаточно четко подтверждает право контролирующих органов и заинтересованных лиц применять такие кардинальные меры влияния, как реконструкция или снос самовольно построенных объектов. С учетом начавшейся децентрализации органов архитектурно-строительного контроля, ответственность за этот вопрос теперь полностью концентрируется в руках местных властей, которые теперь фактически будут объединять роль контролирующего органа и заинтересованного лица. Наличие желания и возможностей отрабатывать такие вопросы, вопреки возникшему резонансу, в недавнее время особенно заметно и довольно успешно продемонстрировала Столица.

Несмотря на существующие объективные сложности, такое развитие событий выглядит закономерным и, в целом, позитивным для строительной отрасли, т.к. способствует наведению порядка и минимизации конфликтных ситуаций в будущем. Но позитивный эффект возможен только при двух условиях. Во-первых, важно, чтобы свою роль адекватно выполняли суды, которые должны в каждом отдельном случае единообразно и беспристрастно определять достаточность оснований для применения санкций, а также справедливо распределять связанные с этим риски (ведь в зависимости от стадии строительства и других факторов урон могут понести как застройщики, так и инвесторы или город). Во-вторых, необходимо обеспечить непредвзятую работу городских властей и исключить избирательный или популистский подход на местах. Если в первом случае мы, прежде всего, возлагаем надежды на улучшение работы судебной системы в целом, а острой необходимости в новом/специальном регулировании нет, то во втором случае (касательно объективной работы местных властей) целесообразно задуматься о разработке общенациональной программы действий. Иначе, придется полагаться исключительно на политическую ответственность и общественный контроль, т.е. далеко не самые эффективные механизмы в нашем обществе.

Второй процесс, на который хочется обратить внимание, связан с договорными схемами в строительстве. Как такового, активного процесса изменения договорных схем еще нет. Но некоторые события наталкивают на мысль о том, что почва для будущих изменений постепенно готовится.

Например, вспомним практику передачи функций заказчика лицами, в чьем пользовании/собственности находятся земельные участки, компаниям-застройщикам. Компании по таким договорам осуществляют строительство «под ключ», а землепользователи/землевладельцы получают денежное вознаграждение либо право на часть помещений в построенном объекте.

На фоне обширной практики передачи функций заказчика в договорном порядке такая схема на законодательном уровне четко не закреплена. Например, есть противоречия в специальном законодательстве (п. 4 ст. 26 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», ст. 1 Закона Украины «Об архитектурной деятельности»), которое в одном случае определяет заказчика строительства с привязкой к праву собственности или пользования на застраиваемый земельный участок (что не подразумевает возможности передачи функции заказчика без передачи права на землю), а в другом случае – без привязки к праву на землю (что концептуально не запрещает такую передачу). С учетом этих и других положений закона существует много юридических мнений в отношении договора о передаче функций заказчика строительства, но с точки зрения практики важно то, что до недавнего времени суды в основном поддерживали либеральный подход и поддерживали идею существования такого договора.

В этой связи, любопытной выглядит позиция ВАСУ в упомянутом выше обзоре практики. В частности, высказано мнение, что самовольным является строительство недвижимого имущества, если оно построено (строится) на земле, которая не была отведена лицу, которое осуществляет строительство, либо отведена не для этой цели.

Таким образом, при буквальной трактовке можно говорить о том, что лицо, не осуществлявшее землеотвод на свое имя, не может строить на таком участке. Очевидно, что такой подход экстремально сужает круг потенциальных заказчиков строительства. Более того, с учетом такого подхода не исключено также, что суды могут изменить свое отношение к недостаточно урегулированному договору о передаче функций заказчика в более консервативном и ограничительном направлении. Застройщикам следует мониторить развитие событий по этому вопросу и быть готовыми реагировать, если практика развернется против них.

Еще одним индикатором движения к изменениям договорных схем, во внесудебной плоскости, можно считать законопроект №2982 от 2 июня 2015 года, которым, среди прочего, предлагается легализовать схему инвестирования в жилую недвижимость через договоры купли-продажи имущественных прав. В свое время эта схема появилась как более простая и дешевая альтернатива описанным в законе способам инвестирования (ФФС, облигации и т.д.). С точки зрения практики, безусловно, эти качества многого стоят, поэтому, как и в описанном выше случае, такая схема активно практикуется в условиях недостаточного и нечеткого регулирования.

Однако общеизвестной проблемой этой схемы, кроме отсутствия достаточного регулирования, является незащищенность инвесторов в связи с отсутствием какого-либо контроля над учетом передаваемых имущественных прав и их действительностью. Указанный законопроект предлагает решать эту проблему путем регистрации имущественных прав в Едином реестре прав на недвижимость по аналогии с правами на объекты незавершенного строительства.

Однако предложенное решение все же является частичным, т.к. касается только инвестирования через имущественные права, при этом остальные схемы никак не совершенствуются, а действительность имущественных прав не гарантируется. Кроме этого, в случае окончательного принятия законопроекта много будет зависеть от его имплементации на уровне подзаконных актов, регулирующих прикладные вопросы регистрации имущественных прав.

В целом, указанное говорит о том, что необходимость в изменениях в строительной отрасли назрела не только в рамках направлений, которые являются предметом фундаментальных реформ, проводимых правительством, а и в рамках других традиционно важных для отрасли направлений. Децентрализация и возросшее осознание местными властями ответственности за хаотичное строительство вскоре потребуют от застройщиков большего умения находить компромиссы. Также, есть надежда, что договорные схемы в строительстве станут менее рисковыми.